“ Un chiffre qui a appris à ne pas crier ” : plaidoyer pour des indicateurs de protection pilotés par la communauté
Appuyez sur Source du clip : Comité international de la Croix-Rouge (CICR)
Écrit par: Imane Karimou, Représentante de l'ONU, Nonviolent Peaceforce
Le système humanitaire international a mis en place une architecture sophistiquée pour la protection des civils, comprenant des résolutions politiques, des mécanismes de coordination sectorielle, des cadres de rapportage et des outils de responsabilisation. Pourtant, lorsqu'on interroge directement les populations touchées par un conflit sur leur sentiment de protection ou sur leur confiance envers les acteurs censés les protéger, la réponse est souvent en contradiction avec les évaluations du système lui-même. Malgré les engagements pris dans le cadre du Grand Bargain de placer les acteurs locaux et les communautés affectées au centre des préoccupations, les recherches révèlent systématiquement un décalage persistant entre la manière dont les acteurs humanitaires évaluent leur propre action et la façon dont les communautés affectées la perçoivent.
Dans cet article [1], dans le cadre de notre série en cours “Agir pour les populations dans un contexte humanitaire en évolution,Dans son ouvrage, Imane Karimou soutient que la protection humanitaire est confrontée à une crise de confiance et de légitimité qui ne peut être résolue par une meilleure coordination ou une augmentation des financements à elles seules. S’appuyant sur des recherches sur la perception des communautés et sur l’expérience des cadres de protection axés sur la communauté, elle plaide pour une réorientation de l’évaluation du succès du système, en mesurant la protection à travers les expériences de sécurité, de confiance et de dignité rapportées par les communautés, plutôt qu’à travers des indicateurs et des résultats produits par le système.
Il y a quelques mois, je suis tombé sur le travail de Pierre Kidi, poète, écrivain et militant pour les droits des réfugiés vivant dans le camp de réfugiés de Kakuma au Kenya. Un poème en particulier, Métrique, Commandé par l'ONG internationale Ground Truth Solutions, ce poème m'a profondément marqué. Kidi y décrit un homme qui apprend à œuvrer pour le système humanitaire, “ restant droit malgré ses os qui vacillent, parlant en chiffres malgré les larmes qui accompagnent sa vérité ”, jusqu'à devenir, selon le jargon du système, meilleur, résilient et autonome. C'est un poème qui aborde une réalité que les civils, dans de nombreux contextes de conflit, connaissent bien : le système est souvent plus doué pour documenter leurs souffrances que pour les soulager.
Le décalage entre ce que le système considère comme protection et ce que les communautés ressentent réellement en matière de sécurité est le problème que cet article se propose d'examiner. Ce décalage traverse l'ensemble du système humanitaire, mais il est particulièrement criant dans le domaine de la protection civile, où la qualité de la présence humaine compte autant que les résultats obtenus (sinon plus), et où l'écart entre ce que le système mesure et ce que les populations vivent réellement peut souvent être interprété comme un échec de la protection en soi.
L'écart entre les performances du système et l'expérience communautaire
Depuis des années, et dans divers contextes de conflit, les recherches sur la perception des communautés aboutissent à la même conclusion : les acteurs humanitaires évaluent systématiquement leur propre performance bien plus positivement que les populations qu’ils servent. Cet écart constant, constaté dans de nombreux contextes et crises, ne résulte pas d’une mauvaise mise en œuvre, mais reflète plutôt la conception même du système.
En 2022, Ground Truth Solutions a lancé son analyse mondiale “L'écoute ne suffit pas”Cette étude, qui synthétise les données de perception de milliers de personnes touchées par des crises dans dix contextes (Afghanistan, Burkina Faso, Tchad, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Haïti, Nigéria, Somalie, Syrie et Ukraine), conclut sans ambiguïté que malgré la multiplication des mécanismes de retour d'information, des stratégies d'engagement communautaire et des cadres de responsabilisation, le pouvoir de décision au sein du système humanitaire mondial n'a pas évolué. Au contraire, les personnes touchées font état d'un sentiment constant d'exclusion des décisions concernant l'aide qu'elles reçoivent.
En Haïti, alors que 981 millions de personnes étaient censées être informées de l'aide disponible, les données ont montré que seulement 141 millions d'entre elles se sentaient informées. En RDC, environ la moitié des bénéficiaires de l'aide estimaient que celle-ci était distribuée de manière inéquitable. Les membres de la communauté ont rapporté avoir vu des véhicules et des logos, mais rarement rencontrer le personnel de façon significative. Bien que ces perceptions ne soient pas infaillibles, elles soulignent l'idée fondamentale que, dans le domaine de la protection, le sentiment d'être traité équitablement est indissociable de la protection effective. Autrement dit, la manière dont les personnes vivent une interaction fait partie intégrante de la protection elle-même.
La protection est relationnelle et doit être mesurée comme telle.
La protection se distingue des autres formes d'aide humanitaire. Distribuer de la nourriture ou un abri est avant tout un défi logistique : on peut comptabiliser ce qui a été distribué et à qui. La protection, elle, fonctionne différemment. Le sentiment de protection dépend non seulement des actions entreprises, mais aussi de la manière dont les personnes ont été traitées. La protection repose sur la capacité des bénéficiaires à être écoutés, à avoir le sentiment que leur situation a été véritablement comprise, et à savoir si les personnes censées agir en leur nom étaient effectivement présentes et suivies sur place.
En d'autres termes, le sentiment de sécurité et le sentiment de dignité sont indissociables. Une communauté recensée, enregistrée et orientée vers les instances compétentes, mais jamais véritablement entendue, peut avoir le sentiment subjectif de ne jamais avoir été pleinement protégée, même si tous les indicateurs prétendent le contraire. Ceci met en lumière un postulat fondamental de cet article : la protection est relationnelle. Les spécialistes de la protection, comme… Catherine Brun et Cindy Horst ou alors Felicity Grey ont étudié comment l'humanitaire, et en particulier les pratiques de protection, se construit (ou se détruit) dans la qualité des contacts entre les personnes.
En fait, il ne s'agit pas d'une observation nouvelle. Les propres normes professionnelles du CICR en matière de travail de protection Il convient de reconnaître que les résultats en matière de protection dépendent de la qualité de l'engagement auprès des communautés touchées, et pas seulement de la production de résultats concrets. Politique 2016 du Comité permanent interorganisations sur la protection dans l'action humanitaire De même, il est souligné que la protection doit être centrée sur les personnes et que les populations affectées doivent participer activement aux mesures de protection. D'une certaine manière, cela reconnaît la dimension relationnelle de la protection.
Cependant, si ces engagements existent sur le papier, les systèmes de mesure nécessaires à leur application ne sont pas toujours en place. La protection est plutôt évaluée par le biais de résultats, tels que le nombre de personnes atteintes, les orientations réalisées, les dossiers clos, etc., ce qui peut faire disparaître complètement la dimension relationnelle. Un système optimisé pour les résultats peut, en principe, assurer une protection parfaite selon ses propres indicateurs, tout en étant totalement inefficace selon ceux de la communauté. Les données présentées par Ground Truth Solutions suggèrent que c'est précisément ce qui se produit actuellement, à grande échelle.
Les racines structurelles du problème de la mesure
Le manque de précision dans l'évaluation des actions de protection s'explique par les instances auxquelles le système est réellement tenu de rendre des comptes. Les organisations humanitaires sont bien plus redevables envers leurs dirigeants (donateurs, sièges sociaux, structures de coordination qui gèrent les financements) qu'envers les communautés qu'elles servent. Cette distinction, mise en évidence par Michael Edwards et David Hulme Leur ouvrage de 1995 sur la responsabilité des ONG demeure l'un des cadres d'analyse les plus cités pour comprendre pourquoi les organisations humanitaires peinent à rendre de véritables comptes aux populations qu'elles servent. Edwards et Hulme y démontrent comment les mécanismes d'incitation qui régissent la manière dont les organisations rendent compte de leurs actions et démontrent leur efficacité favorisent les puissants bailleurs de fonds, et non les populations affectées.
Il est important de clarifier l'une des raisons de la persistance de cette dynamique. La reddition de comptes ascendante n'est pas toujours une priorité institutionnelle, mais bien souvent une stratégie de survie pour les organisations de protection dont les résultats sont difficiles à quantifier et tardent à se concrétiser. Par conséquent, le recours au langage propre au système pour rendre compte est fréquemment le moyen par lequel les programmes justifient leur existence auprès des bailleurs de fonds, qui pourraient autrement réorienter les ressources vers des secteurs où les résultats sont plus faciles à démontrer. Norme humanitaire fondamentale de 2024 sur la qualité et la responsabilité, Par exemple, cette approche reconnaît la tension entre la responsabilité envers les donateurs et la responsabilité envers les populations affectées, sans pour autant la résoudre. De ce fait, même les organisations véritablement engagées dans une protection axée sur la communauté se retrouvent à évoluer au sein de structures d'incitation qui privilégient l'importance accordée aux donateurs plutôt que la prise en compte des besoins des communautés.
Un autre problème plus profond réside dans le fait que le système évalue son propre succès par rapport à des normes qu'il s'est lui-même fixées. Il n'existe, par exemple, aucune mesure largement acceptée, indépendante et communautaire permettant de déterminer si une mesure de protection a fonctionné. Les organisations rendent compte par rapport à des objectifs qu'elles ont elles-mêmes définis et qui sont vérifiés au moyen de cadres qu'elles contrôlent. C'est pourquoi le problème de la mesure ne peut être résolu par la simple addition de mécanismes de retour d'information aux structures existantes : cela ne modifie pas la logique fondamentale, mais ajoute une couche supplémentaire à un système qui n'a jamais été conçu pour rendre des comptes aux personnes qu'il est censé servir.
L'étude Ground Truth Solutions 2022 démontre clairement que, même lorsque des mécanismes de retour d'information existent, le personnel local indique ne pas avoir le pouvoir de modifier les programmes en fonction des retours des communautés. De ce fait, d'une part, les membres de la communauté fournissent des informations qui n'influent pas sur les décisions ni ne donnent lieu à des actions concrètes ; d'autre part, les organisations communiquent des résultats qui ne reflètent pas le vécu des communautés. Autrement dit, le circuit de retour d'information reste bloqué de part et d'autre.
En matière de protection, cette dynamique est particulièrement néfaste. Puisque la protection repose sur la confiance, les communautés doivent avoir la certitude que le signalement des menaces ou des vulnérabilités entraînera des actions concrètes plutôt que de les exposer. Or, lorsque la responsabilité incombe aux échelons supérieurs plutôt qu'aux échelons inférieurs, les individus ont toutes les raisons rationnelles de se méfier. Dès lors, la réponse en matière de protection est fragilisée à la base, indépendamment de son efficacité au regard de ses propres indicateurs.
Vers une norme de réussite locale
L'argumentation qui se dégage de cet article converge vers une seule conclusion : le problème de légitimité du système de protection humanitaire n'est pas principalement un problème de ressources ou de coordination, mais plutôt un problème de ce qui est mesuré et de qui dont le jugement fait foi.
Des alternatives existent. Cadre d'impact sur la paix de Search for Common Ground, Ce cadre, élaboré avec plus de 180 organisations dans 45 pays, propose une approche différente. Plutôt que de mesurer les actions menées par les organisations, il évalue le vécu des communautés à travers dix indicateurs axés sur les perceptions de sécurité, de confiance et de dignité. Point essentiel, ces indicateurs sont définis par les communautés elles-mêmes, de manière locale et contextuelle. Ce cadre a démontré, dans des contextes de conflit très variés, que lorsqu'on interroge les communautés sur leur sentiment de protection plutôt que les organisations sur leur capacité à les protéger, on obtient une image fondamentalement différente, voire plus fidèle, de ce qui fonctionne et de ce qui ne fonctionne pas.
Cette situation a une valeur pratique qui dépasse le simple cadre de l'évaluation. Les acteurs humanitaires ne sont pas les principaux garants de la protection. En vertu du droit international humanitaire et du droit des droits humains, cette responsabilité incombe aux autorités étatiques et aux parties au conflit. La protection humanitaire intervient lorsque ces autorités sont incapables ou refusent d'assumer cette obligation. Ainsi, lorsque des communautés déclarent se sentir en danger, les défaillances qu'elles décrivent ne sont pas toujours, ni même principalement, des défaillances de l'aide humanitaire. Il s'agit souvent de défaillances de la volonté politique que les acteurs humanitaires peuvent documenter et identifier, mais qu'ils ne peuvent corriger seuls.
Cela démontre que les indicateurs communautaires sont bien plus qu'un simple outil de redevabilité. Les indicateurs de résultats décrivent les actions des acteurs humanitaires. En revanche, les données de sécurité rapportées par les communautés rendent compte de la réalité vécue par les populations, ce qui constitue précisément le type de preuves pouvant éclairer le plaidoyer auprès des autorités responsables de la protection. Ces données peuvent également révéler des phénomènes de peur ou de méfiance et signaler la dégradation de la situation avant qu'elle ne dégénère en crise.
Un recentrage sur une protection définie par la communauté exigerait néanmoins de s'attaquer aux mécanismes d'incitation qui, actuellement, rendent la reddition de comptes ascendante plus avantageuse que la reddition de comptes descendante. Il faudrait que les bailleurs de fonds acceptent les évaluations communautaires comme preuves légitimes de l'efficacité de la protection. Il faudrait également que les acteurs de la protection acceptent de partager la définition du succès.
Bien que rien de tout cela ne soit simple, l'alternative est un système qui continue de produire des preuves de sa propre efficacité tandis que les personnes touchées par le conflit apprennent, comme le décrit Peter Kidi, à se mettre en scène pour la caméra. Métrique, L'homme n'est plus une personne dans les fichiers du système. Il est un numéro “ qui a appris à ne plus crier ”. Car une fois qu'il n'est plus “ vulnérable ”, il disparaît des radars.
Les personnes touchées par un conflit ne sont pas, et n'ont jamais été, de simples données statistiques. Par conséquent, la question que doit se poser le système de protection humanitaire devrait passer de “ qu'avons-nous accompli ? ” à “ les personnes que nous prétendons protéger se sentent-elles plus en sécurité, plus dignes et davantage maîtresses des décisions qui affectent leur vie ? ” Tant que l'expérience vécue par les communautés ne deviendra pas la principale norme de preuve, le fossé entre la protection théorique et la protection réelle persistera.
Références
[1] Ce titre s'inspire d'un vers puissant du poème “ Metrics ” de Peter Kidi : “ C'est un numéro qui a appris à ne pas crier ”.