“Eine Zahl, die gelernt hat, nicht zu schreien”: Argumente für gemeinschaftlich entwickelte Kennzahlen zum Schutz

Drücken Sie Clip-Quelle: Internationales Komitee vom Roten Kreuz (IKRK)
Geschrieben von: Imane Karimou, UN-Vertreterin, Nonviolent Peaceforce

Das internationale humanitäre System hat eine ausgefeilte Architektur zum Schutz der Zivilbevölkerung geschaffen, bestehend aus politischen Resolutionen, Koordinierungsmechanismen, Berichtsrahmen und Instrumenten zur Rechenschaftslegung. Fragt man jedoch Konfliktbetroffene direkt, ob sie sich geschützt fühlen oder ob sie den Akteuren vertrauen, die vorgeben, sie zu schützen, so stehen die Antworten häufig im Widerspruch zu den Selbsteinschätzungen des Systems. Trotz der im Rahmen des „Grand Bargain“ gemachten Verpflichtungen, lokale Akteure und betroffene Gemeinschaften in den Mittelpunkt zu stellen, zeigt die Forschung immer wieder eine anhaltende Diskrepanz zwischen der Selbsteinschätzung humanitärer Akteure und der Wahrnehmung dieser Leistung durch die betroffenen Gemeinschaften.

In diesem Beitrag [1], Teil unserer fortlaufenden Serie “Hilfe für Menschen in einem sich wandelnden humanitären Umfeld,Imane Karimou argumentiert, dass der humanitäre Schutz vor einer Vertrauens- und Legitimationskrise steht, die sich nicht allein durch bessere Koordination oder erhöhte Finanzierung lösen lässt. Gestützt auf Forschungsergebnisse zur Wahrnehmung in den Gemeinschaften und die Erfahrungen mit gemeinschaftsorientierten Schutzkonzepten plädiert sie für eine Neuausrichtung der Erfolgsmessung im System. Der Schutz soll demnach anhand der von den Gemeinschaften berichteten Erfahrungen mit Sicherheit, Vertrauen und Würde gemessen werden, anstatt anhand von systemgenerierten Indikatoren und Ergebnissen.

Vor einigen Monaten stieß ich auf die Arbeit von Peter Kidi, eine Dichterin, Schriftstellerin und Flüchtlingsaktivistin, die im Flüchtlingslager Kakuma in Kenia lebt. Ein Gedicht im Besonderen, Kennzahlen, Das von der internationalen NGO Ground Truth Solutions in Auftrag gegebene Gedicht hat mich tief berührt. Darin beschreibt Kidi einen Mann, der lernt, sich im humanitären System zurechtzufinden: “Er steht aufrecht, obwohl seine Knochen ihm den Zusammenbruch prophezeien, er spricht in Zahlen, wenn seine Wahrheit in Tränen kommt”, bis er – in der Sprache des Systems – geheilt, widerstandsfähig und selbstständig wird. Es ist ein Gedicht über etwas, das Zivilisten in vielen Konfliktgebieten nur allzu gut kennen: Das System ist oft besser darin, ihr Leid zu dokumentieren, als es zu lindern.

Die Diskrepanz zwischen dem, was das System als Schutz erfasst, und dem, was Gemeinschaften tatsächlich als Sicherheit erleben, ist das Problem, das dieser Artikel untersucht. Diese Diskrepanz durchzieht das gesamte humanitäre System, tritt aber im Bereich des Zivilschutzes am deutlichsten zutage. Hier ist die Qualität der menschlichen Präsenz ebenso wichtig wie jedes Ergebnis (wenn nicht sogar wichtiger), und hier kann die Diskrepanz zwischen dem, was das System misst, und dem, was Menschen tatsächlich erleben, oft als ein Versagen des Schutzes an sich interpretiert werden.

Die Diskrepanz zwischen Systemleistung und Nutzererfahrung

Seit Jahren und in unterschiedlichsten Konfliktkontexten liefert die Forschung zu den Wahrnehmungen der Bevölkerung dasselbe Ergebnis: Humanitäre Akteure bewerten ihre eigene Leistung durchweg deutlich positiver als die Menschen, denen sie helfen. Diese Diskrepanz, die sich in vielen Kontexten und Krisen immer wieder zeigt, ist nicht auf mangelhafte Umsetzung zurückzuführen, sondern spiegelt vielmehr die grundlegende Systemstruktur wider.

Im Jahr 2022 startete Ground Truth Solutions ihre globale Analyse “Zuhören allein genügt nicht.”Die Studie, die Wahrnehmungsdaten von Tausenden von Krisenbetroffenen in zehn Kontexten (Afghanistan, Burkina Faso, Tschad, Zentralafrikanische Republik, Demokratische Republik Kongo, Haiti, Nigeria, Somalia, Syrien und Ukraine) zusammenfasst, kommt eindeutig zu dem Schluss, dass sich die Entscheidungsmacht im globalen humanitären System trotz der zunehmenden Verbreitung von Feedbackmechanismen, Strategien zur Einbindung der Gemeinschaften und Rechenschaftsrahmen nicht verschoben hat. Vielmehr berichten Betroffene übereinstimmend, sich von Entscheidungen über die ihnen zuteilwerdende Hilfe ausgeschlossen zu fühlen.

In Haiti sollten 981.000 Menschen über verfügbare Hilfe informiert werden, doch die Daten zeigten, dass sich nur 141.000 tatsächlich informiert fühlten. In der Demokratischen Republik Kongo glaubte etwa die Hälfte der Hilfsempfänger, die Hilfe werde ungerecht verteilt. Gemeindemitglieder berichteten, Fahrzeuge und Logos gesehen zu haben, aber selten in einem sinnvollen Rahmen mit den Mitarbeitern in Kontakt getreten zu sein. Auch wenn diese Wahrnehmungen nicht unfehlbar sind, verdeutlichen sie die zentrale Idee, dass im Bereich des Schutzes die Erfahrung einer fairen Behandlung untrennbar damit verbunden ist, ob Schutz tatsächlich stattgefunden hat. Anders ausgedrückt: Wie Menschen eine Interaktion erleben, ist Teil dessen, was Schutz tatsächlich ausmacht.

Schutz ist relational und muss als solcher gemessen werden.

Schutz unterscheidet sich von anderen Formen humanitärer Hilfe. Die Bereitstellung von Nahrungsmitteln oder Unterkünften ist im Kern eine logistische Herausforderung: Man kann zählen, was verteilt wurde und an wen. Schutz funktioniert nicht so. Ob sich jemand geschützt fühlt, hängt nicht nur davon ab, was getan wurde, sondern auch davon, wie er dabei behandelt wurde. Schutz hängt davon ab, ob den Betroffenen zugehört wurde, ob sie das Gefühl hatten, dass ihre Situation wirklich verstanden wurde, und ob die Menschen, die vorgaben, in ihrem Namen zu handeln, tatsächlich erschienen und geblieben sind.

Anders ausgedrückt: Das Gefühl von Sicherheit und das Gefühl von Würde sind untrennbar miteinander verbunden. Eine Gemeinschaft, die zwar befragt, erfasst und über die entsprechenden Kanäle weitergeleitet wurde, deren Anliegen aber nie wirklich Gehör fanden, kann subjektiv das Gefühl haben, nie vollständig geschützt gewesen zu sein, selbst wenn alle Indikatoren etwas anderes nahelegen. Dies unterstreicht eine grundlegende Prämisse dieses Beitrags: Schutz ist relational. Schutzforscher wie … Cathrine Brun und Cindy Horst oder Glück Grau haben untersucht, wie Humanität, insbesondere Schutzmaßnahmen, durch die Qualität des Kontakts zwischen Menschen aufgebaut (oder zerstört) wird.

Tatsächlich ist dies keine neue Beobachtung. die eigenen professionellen Standards des IKRK für Schutzarbeit erkennen an, dass die Ergebnisse des Schutzes nicht nur von der Erbringung konkreter Leistungen, sondern auch von der Qualität der Zusammenarbeit mit den betroffenen Gemeinschaften abhängen. Richtlinie 2016 des Interinstitutionellen Ständigen Ausschusses zum Schutz bei humanitären Maßnahmen Ebenso wird betont, dass Schutzmaßnahmen menschenzentriert sein müssen und dass betroffene Bevölkerungsgruppen sinnvoll an Schutzmaßnahmen beteiligt werden sollten. In gewisser Weise ist dies eine Anerkennung der Beziehungsdimension von Schutz.

Obwohl diese Verpflichtungen schriftlich vorliegen, sind die Messsysteme, die ihre Durchsetzung gewährleisten würden, nicht immer vorhanden. Stattdessen wird Schutz anhand von Ergebnissen bewertet – wie der Anzahl erreichter Personen, abgeschlossener Fälle, beendeter Fälle usw. –, wodurch die zwischenmenschliche Dimension völlig verloren gehen kann. Ein auf Ergebnisse optimiertes System kann prinzipiell nach seinen eigenen Maßstäben perfekten Schutz bieten, während es nach den Maßstäben der Gemeinschaft völlig versagt. Die von Ground Truth Solutions präsentierten Daten legen nahe, dass genau dies derzeit in großem Umfang geschieht.

Die strukturellen Wurzeln des Messproblems

Die Messlücke in der Schutzarbeit besteht aufgrund der unterschiedlichen Verantwortlichkeiten des Systems. Humanitäre Organisationen sind viel stärker nach oben (gegenüber Gebern, Hauptsitzen und den für die Finanzierung zuständigen Koordinierungsstrukturen) rechenschaftspflichtig als nach unten, d. h. gegenüber den Gemeinschaften, denen sie dienen. Diese Unterscheidung wurde von Michael Edwards und David Hulme Edwards und Hulme legten 1995 mit ihrer Arbeit zur Rechenschaftspflicht von Nichtregierungsorganisationen einen der meistzitierten Rahmen dar, um zu verstehen, warum humanitäre Organisationen Schwierigkeiten haben, gegenüber den Menschen, denen sie dienen, wirklich Rechenschaft abzulegen. Sie zeigen auf, wie die Anreizstrukturen, die die Berichterstattung und den Effektivitätsnachweis von Organisationen regeln, allesamt den mächtigen Geldgebern zugutekommen und nicht den betroffenen Bevölkerungsgruppen.

Es ist wichtig, einen der Gründe für das Fortbestehen dieser Dynamik zu verstehen. Rechenschaftspflicht gegenüber Vorgesetzten ist nicht immer institutionell erwünscht, sondern meist eine Überlebensstrategie für Schutzorganisationen, deren Ergebnisse schwer messbar sind und sich erst nach und nach zeigen. Daher rechtfertigen Programme ihre Existenz gegenüber Geldgebern häufig durch Berichterstattung in der Sprache des Systems, die andernfalls Ressourcen in Sektoren umleiten würden, in denen sich Ergebnisse leichter nachweisen lassen. Der humanitäre Kernstandard 2024 für Qualität und Rechenschaftspflicht, Beispielsweise wird die Spannung zwischen der Rechenschaftspflicht gegenüber Gebern und der Rechenschaftspflicht gegenüber Betroffenen zwar anerkannt, aber nicht unbedingt aufgelöst. Infolgedessen befinden sich selbst Organisationen, die sich einem gemeinschaftsorientierten Schutz verschrieben haben, in Anreizsystemen, die vorrangig die Bedeutung für Geber gegenüber der Reaktionsfähigkeit gegenüber den Gemeinschaften belohnen.

Ein tieferliegendes Problem besteht darin, dass das System seinen eigenen Erfolg anhand selbst auferlegter Standards bewertet. Es gibt beispielsweise kein allgemein anerkanntes, unabhängiges und gemeinschaftsbasiertes Messinstrument, um die Wirksamkeit von Schutzmaßnahmen zu beurteilen. Organisationen berichten über selbst definierte Zielvorgaben, deren Erreichung wiederum durch von ihnen kontrollierte Rahmenbedingungen überprüft wird. Daher lässt sich das Messproblem nicht einfach durch das Hinzufügen weiterer Feedbackmechanismen zu bestehenden Strukturen lösen, da dies die grundlegende Logik nicht ändert, sondern lediglich eine weitere Ebene in ein System einfügt, das nie darauf ausgelegt war, von den Menschen, denen es dient, zur Rechenschaft gezogen zu werden.

Die Studie „Ground Truth Solutions 2022“ belegt eindeutig, dass selbst dort, wo Feedbackmechanismen vorhanden sind, lokale Mitarbeiter angeben, nicht befugt zu sein, Programme auf Grundlage der Rückmeldungen aus den Gemeinden anzupassen. Die Situation ist also folgende: Einerseits geben Gemeindemitglieder Feedback, das keine Auswirkungen auf Entscheidungen hat oder Maßnahmen auslöst. Andererseits berichten Organisationen über Ergebnisse, die nicht den Erfahrungen der Gemeinden entsprechen. Anders ausgedrückt: Der Feedback-Kreislauf bleibt an beiden Enden offen.

Gerade im Bereich des Schutzes wirkt sich diese Dynamik schädlich aus. Da Schutzmaßnahmen auf Vertrauen beruhen, müssen Gemeinschaften darauf vertrauen können, dass die Offenlegung von Bedrohungen oder Schwachstellen zu Maßnahmen und nicht zu deren Aufdeckung führt. Wenn die Verantwortung jedoch nach oben statt nach unten gerichtet ist, haben Einzelpersonen allen Grund, dieses Vertrauen zu missachten. Und wenn sie dies tun, wird die Schutzreaktion in ihren Grundfesten geschwächt, unabhängig davon, wie gut sie anhand ihrer eigenen Indikatoren abschneidet.

Hin zu einem lokal verankerten Erfolgsstandard

Die Argumentation in diesem Artikel geht in eine Richtung: Das Legitimationsproblem des humanitären Schutzsystems ist nicht in erster Linie ein Ressourcen- oder Koordinationsproblem, sondern vielmehr ein Problem dessen, was gemessen wird und wessen Urteil als Beweis gilt.

Es gibt Alternativen. Search for Common Ground's Peace Impact Framework, Ein gemeinsam mit über 180 Organisationen in 45 Ländern entwickeltes Modell bietet eine solche Möglichkeit. Anstatt die Leistungen von Organisationen zu messen, erfasst es die Erfahrungen von Gemeinschaften anhand von zehn Indikatoren, die auf dem Sicherheitsempfinden, dem Vertrauen und der Würde basieren. Entscheidend ist, dass diese Indikatoren von den Gemeinschaften selbst, lokal und kontextspezifisch definiert werden. Das Rahmenwerk hat in unterschiedlichsten Konfliktsituationen gezeigt, dass die Frage an die Gemeinschaften, ob sie sich geschützt fühlen, anstatt die Frage an Organisationen, ob sie Schutz geleistet haben, ein grundlegend anderes, wenn nicht gar ehrlicheres Bild davon liefert, was funktioniert und was nicht.

Dieses Bild hat über die reine Bewertung hinaus praktischen Nutzen. Humanitäre Akteure sind nicht die primären Träger der Schutzpflicht. Nach dem humanitären Völkerrecht und den Menschenrechten liegt diese Verantwortung bei den staatlichen Behörden und den Konfliktparteien. Humanitärer Schutz greift in dem Raum, der entsteht, wenn diese Behörden nicht in der Lage oder nicht willens sind, dieser Verpflichtung nachzukommen. Das bedeutet: Wenn Gemeinschaften von Unsicherheit berichten, sind die von ihnen beschriebenen Versäumnisse nicht immer oder gar primär auf Versäumnisse der humanitären Hilfe zurückzuführen. Oftmals handelt es sich um ein Versagen des politischen Willens, das humanitäre Akteure zwar dokumentieren und benennen, aber nicht allein beheben können.

Dies verdeutlicht den Wert von gemeinschaftlich erhobenen Kennzahlen, die weit mehr als nur ein Instrument zur Rechenschaftslegung darstellen. Outputbasierte Indikatoren zeigen, was humanitäre Akteure getan haben. Von der Gemeinschaft selbst gemeldete Sicherheitsdaten hingegen geben Aufschluss darüber, was die Menschen tatsächlich erleben – genau die Art von Erkenntnissen, die für die Interessenvertretung gegenüber den für den Schutz primär verantwortlichen Behörden unerlässlich sind. Sie können zudem Muster von Angst und Misstrauen aufdecken und auf sich verschlechternde Schutzbedingungen hinweisen, bevor diese einen Krisenpunkt erreichen.

Eine Neuausrichtung hin zu gemeinschaftlich definiertem Schutz würde jedoch auch eine Auseinandersetzung mit den Anreizstrukturen erfordern, die derzeit die Rechenschaftspflicht nach oben lukrativer machen als die nach unten. Sie würde voraussetzen, dass Geber die Bewertungen der Gemeinschaften als legitimen Leistungsnachweis anerkennen. Außerdem müssten die Akteure im Bereich des Schutzes einen Teil der Kontrolle darüber abgeben, wie Erfolg definiert wird.

Auch wenn nichts davon einfach ist, besteht die Alternative in einem System, das fortwährend Beweise für seine eigene Wirksamkeit liefert, während die von Konflikten betroffenen Menschen, wie Peter Kidi beschreibt, lernen, ihre Genesung vor der Kamera inszenieren. Kennzahlen, Der Mann ist in den Systemen nicht länger eine Person. Er ist nur noch eine Nummer, “die gelernt hat, nicht zu schreien”. Denn sobald er “nicht mehr verletzlich” ist, wird er nicht mehr wahrgenommen.

Menschen, die von Konflikten betroffen sind, sind keine Datenpunkte und waren es auch nie. Daher muss sich die Frage, die sich humanitäre Schutzsysteme stellen müssen, von “Was haben wir geleistet?” hin zu “Fühlen sich die Menschen, die wir angeblich schützen, sicherer, würdevoller und selbstbestimmter bei Entscheidungen, die ihr Leben betreffen?” verschieben. Solange die Erfahrungen der Betroffenen nicht zum primären Beweismaßstab werden, bleibt die Kluft zwischen dem Schutz auf dem Papier und dem Schutz in der Realität bestehen.

Verweise

[1] Dieser Titel ist von einer eindringlichen Zeile aus Peter Kidis Gedicht “Metrics” inspiriert: “Er ist eine Zahl, die gelernt hat, nicht zu schreien.”.