Alors que les missions de l'ONU se retirent, renforcer les approches communautaires de la protection des civils
Extrait de presse Source : Institut international pour la paix
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Des personnes déplacées discutent de leurs préoccupations avec des soldats de la paix de la MINUAD au camp de déplacés internes de ZamZam au Darfour Nord, février 2015. (Hamid Abdulsalm/UN Peacekeeping Flickr)
par Gay Rosenblum-Kumar Représentant de l'ONU chez Nonviolent Peaceforce
Le déploiement d'une mission de maintien de la paix des Nations Unies (ONU) s'accompagne d'espoirs que sa présence contribuera à la construction d'une paix durable. Cependant, les opérations de paix actuelles se caractérisent par une instabilité politique de plus en plus instable, de graves problèmes de sécurité et des besoins et lacunes croissants en matière de protection qui ne sont pas suffisamment pris en compte lorsque les missions sont actives et, plus encore, lorsque les opérations de paix sont en transition et/ou ont tiré vers le bas.
Les lacunes de protection pendant les transitions ont retenu l'attention en 2014 avec la Projet de transition des Nations Unies, qui a développé une philosophie « globale de la mission » appelant toutes les entités des Nations Unies à participer et à promouvoir « des approches proactives, intégrées et interinstitutions pour préparer et maintenir la paix avant, pendant et au-delà du retrait de la mission ». Le projet Transitions a recueilli les leçons apprises et codifié les meilleures pratiques des transitions passées dans le but d'améliorer les transitions futures dans différents contextes - du maintien de la paix aux missions politiques spéciales (MPS) et aux présences de développement et de consolidation de la paix.
Cependant, les transitions de missions entraînent toujours des lacunes dans la protection des civils victimes de conflits violents. Les missions de l'ONU en République centrafricaine (MINUSCA) et au Soudan du Sud (UNMISS) peinent à atteindre leurs objectifs de protection des civils (POC). Une préparation, des ressources et une action insuffisantes pour renforcer les capacités de protection des acteurs locaux ont conduit à des lacunes tragiques en matière de protection qui ont été clairement constatées à la suite de Retrait de la MINUAD au Darfour. En outre, la MONUSCO en République démocratique du Congo (RDC) et la MINUSMA au Mali sont confrontées grave insatisfaction et repousser des communautés locales. La complexité devrait se poursuivre, les futurs processus de transition étant susceptibles d'être encore plus chargés d'innombrables défis qui nécessiteront des approches en dehors du paradigme actuel si de telles lacunes de protection doivent être évitées.
Au milieu de la myriade de défis auxquels sont confrontées les missions, que peut-on faire de plus pour se préparer et combler les lacunes qui apparaissent et persistent en matière de protection des civils ? Il est maintenant prouvé et de plus en plus admis que le point de départ doit être avec les communautés elles-mêmes - celles qui sont les plus touchées par les conflits violents et qui vivent à long terme avec ses conséquences bien au-delà du départ des acteurs externes. Cela place les acteurs de l'ONU, les membres du Conseil de sécurité, les pays contributeurs de troupes et les ONGI/ONG partenaires dans le rôle de co-créateurs qui s'appuient sur les connaissances préexistantes et l'agence des acteurs locaux pour trouver des approches innovantes et multidimensionnelles de la POC. En fin de compte, cela semble être la meilleure voie vers la paix.
Cette articulation de la protection des civils contraste avec les hypothèses souvent formulées dans les approches conventionnelles. Le paradigme actuel du POC, tel qu'il est souvent énoncé dans les mandats de mission et affiné lors des renouvellements ultérieurs, est basé sur approches centrées sur l'état et qui prévaut modèles néocoloniaux de maintien de la paix. Ce modèle descendant, dirigé par des étrangers et souvent contrôlé par l'élite s'avère à plusieurs reprises inefficace pour protéger les civils, avec des missions souvent paralysées et incapables de remplir les mandats prescrits. Cela a un impact sur la confiance des communautés, dont les attentes en matière de protection restent souvent insatisfaites et qui se sentent – et sont souvent – exclues de rôles significatifs dans la planification, l'analyse, la mise en œuvre et l'évaluation des activités de protection ostensiblement conçues pour elles. Étant donné que le contexte et la justification du POC dans sa forme actuelle ne fonctionnent pas de manière satisfaisante, il est nécessaire de revoir les hypothèses qui ont éclairé le POC. De nouvelles modalités doivent être identifiées et qui répondront plus efficacement et durablement aux besoins de protection, en particulier dans les situations de transition.
Engagement communautaire et lacunes en matière de protection pendant les transitions
Il y a un abondance de l'ONU Documentation offre conseils au personnel de l'ONU sur engagement communautaire qui montrent un accord croissant des décideurs politiques sur le fait que l'ONU pourrait améliorer les opérations de paix actuelles en employant des modalités qui modèlent l'engagement et le leadership locaux. Cependant, bien que la primauté des acteurs locaux et l'impératif de l'engagement local soient bien détaillés, leur adoption et leur mise en œuvre ont été maigres, incohérentes et n'ont pas fait l'objet d'un suivi et d'une évaluation suffisants pour tirer des enseignements et améliorer les performances.
La valeur de l'action locale est également reconnue dans le secteur et dans différents contextes de conflit. Concernant la RDC, la recherche CIVIC argumenté que « les organisations de la société civile peuvent contribuer directement à la protection des civils ». Recherches complémentaires sur les approches de protection souligné la nécessité de "l'engagement communautaire non pas comme un complément ou un domaine de travail de la mission, ni même comme un "multiplicateur de force" mais comme faisant partie intégrante de la gouvernance de la mission et donc comme l'élément fondamental autour duquel tout le reste du la mission tournerait.
De même, des initiatives récentes menées par les États-Unis, la Norvège, l'Organisation de coopération et de développement économiques et d'autres sont reconnaître l'importance de l'agence locale et l'engagement envers des approches «dirigées localement» qui «transféreront et partageront le pouvoir pour garantir que les acteurs locaux s'approprient et peuvent s'engager de manière significative et équitable dans les programmes de développement, humanitaires et de consolidation de la paix».
Ces principes sont directement liés aux situations de transition de l'ONU où l'engagement communautaire, les actions de protection menées localement et d'autres stratégies non armées devraient être, selon le 2015 rapport du Groupe d'examen indépendant de haut niveau sur les opérations de paix des Nations Unies (HIPPO), « à l'avant-garde des efforts de l'ONU pour protéger les civils ». Lorsqu'une transition est imminente et que les capacités POC d'une mission diminuent en taille et en portée, il a été catastrophique pour l'ONU de ne pas planifier et travailler pour localiser les activités de POC et préparer le terrain pour un transfert de nombreuses responsabilités, comme on l'a vu au Darfour et ailleurs. Ces échecs peuvent avoir des impacts étendus, peut-être surtout sur les acteurs locaux de la société civile et les communautés avec lesquelles les entités des Nations Unies et les gouvernements ont travaillé.
Trouver des solutions : la protection civile non armée pendant les transitions
Un corps grandissant de étude de cas constate que la protection civile non armée (UCP) engendre une protection efficace et durable. L'UCP assure une présence visible, non armée et non partisane qui peut aider à dissuader la violence et à protéger les civils. Il s'agit d'une approche complémentaire utilisée conjointement avec le maintien de la paix traditionnel pour créer une stratégie plus multidimensionnelle de résolution des conflits et de protection. Le travail s'appuie sur les forces existantes des communautés et forge des relations profondes, permettant aux acteurs locaux de reconnaître leur agence et leur capacité et d'apprendre à se protéger et à soutenir paix.
La protection des forces armées peut être perçue comme intimidante ou menaçante par la population locale, ce qui peut saper la confiance et la coopération. De plus, lorsque les casques bleus se retirent, il y a un risque que l'absence d'une présence sécuritaire visible entraîne une résurgence de la violence intercommunautaire et d'autres formes de violence. Le déploiement de civils non armés issus des communautés locales et formés aux techniques de résolution des conflits et de médiation peut contribuer à renforcer la confiance, à faciliter le dialogue et la coopération, à dissuader la violence et à protéger les civils. De plus, les civils de l'UCP peuvent être déployés rapidement et peuvent être correctement dotés en ressources à un coût relativement faible, aussi longtemps que les communautés le souhaitent.
L'UCP est actuellement entreprise par plus de 60 ONGI et de nombreux groupes communautaires travaillant dans environ 30 zones de conflit. Il est actuellement opérationnel partout où les soldats de la paix des Nations Unies sont présents, et a été reconnu au Conseil de sécurité et noté dans les résolutions relatives au POC comme une approche particulièrement adaptée pour contribuer au POC1 dans les situations de transition, surtout si elle est augmentée bien avant le retrait.
La protection future des civils et les transitions
Un récent Conseil de sécurité rapport a posé la question : « Quelles sont les aptitudes, les compétences et les modèles dont les agences et programmes des Nations Unies ont besoin pour soutenir plus efficacement les États en transition ? Toutefois, il n'y a aucune discussion sur ce que la société civile et les communautés locales peuvent faire pour soutenir la transition. Si l'ONU et les acteurs internationaux devaient repenser leur rôle, ils reconnaîtraient la primauté et l'agence des acteurs locaux dans la création d'une paix durable. Le succès des futures opérations de paix est inexorablement lié à l'engagement avec les communautés locales, à la consolidation de la paix dirigée localement et à la protection civile non armée à toutes les étapes de la mission. Une mesure de son succès est sa capacité à protéger les civils tout au long de son mandat, à partir du moment où il commence à préparer la transition jusqu'au lendemain du retrait.
Il existe des mesures spécifiques et concrètes que les missions des opérations de paix des Nations Unies peuvent prendre pour faire progresser la protection dirigée localement en préparation des transitions.
Tout d'abord, il devrait explorer à quoi ressemblerait le passage à l'autonomisation des acteurs locaux de la protection et comment les communautés peuvent être habilitées à assurer davantage leur propre protection. Cela implique de continuer à examiner ce que les présences sur le terrain des Nations Unies peuvent faire différemment pour se préparer aux transitions allant au-delà de l'engagement exclusif avec des actions et des partenaires liés aux Nations Unies et vers une protection menée par des civils. Il devrait également rechercher de nouvelles voies et moyens pour que le personnel de la mission des Nations Unies travaille plus étroitement avec un nombre accru d'acteurs civils engagés dans l'UCP dans une complémentarité mutuelle.
Deuxièmement, l'ONU devrait formuler des changements opérationnels concrets pour les missions afin de planifier les transitions sur la base d'un nouveau paradigme d'engagement civil et mettre en œuvre ces plans dans des contextes de mission spécifiques. Cela comprend l'élargissement du répertoire d'approches de l'ONU en matière de POC au-delà des moyens principalement militaires, en employant des approches plus non armées et dirigées par des civils. Cela devrait également permettre à l'UNPOL et aux officiers des affaires civiles de jouer un plus grand rôle dans l'intégration d'approches non armées et la coopération avec les acteurs civils de l'UCP.
Enfin, l'ONU devrait identifier et encourager sources de financement pour les déploiements UCP dans les transitions.
Jose Ramos-Horta, président du Timor-Leste et ancien président de l'HIPPO, informé que l'ONU devrait examiner comment « faire des observateurs de la paix non armés, des protecteurs de la paix, un pilier fondamental de la doctrine et des pratiques des opérations de paix de l'ONU dans le monde entier. Ce serait un pas en avant majeur et substantiel d'inclure l'UCP en tant que modalité standard et acceptée dans le menu des options politiques que les décideurs des Nations Unies envisagent lorsqu'ils abordent les transitions de maintien de la paix, lorsqu'ils approfondissent leur travail avec les sociétés civiles locales pour répondre aux paix.
[1] UNSCR 2459 (2019), qui a renouvelé le mandat de la MINUSS, a reconnu que « la protection civile non armée peut souvent compléter les efforts visant à créer un environnement protecteur, en particulier pour dissuader les violences sexuelles et sexistes contre les civils, et encourager la MINUSS, le cas échéant et lorsque cela est possible ». , pour explorer comment elle peut utiliser les techniques de protection des civils, y compris par le biais de l'engagement communautaire et de la stratégie de communication de la mission, pour renforcer sa capacité à protéger les civils, et pour former le personnel de la MINUSS en conséquence » ;
UNSCR 2524 (2020) a créé la Mission intégrée des Nations Unies pour l'assistance à la transition au Soudan (UNITAMS) en 2020 avec un objectif stratégique : protection civile non armée » ;
UNSCR 2594 (2021), une résolution dirigée par l'Irlande sur les transitions de maintien de la paix, a exprimé "l'importance d'une présence des Nations Unies correctement configurée avec les capacités et les capacités nécessaires pour fournir un soutien aux efforts de protection des civils pendant les transitions... notamment en promouvant et en soutenant le dialogue intercommunautaire et la réduction de la violence communautaire, l'instauration de la confiance entre les autorités de l'État et les communautés locales, le soutien aux initiatives de police de proximité ou d'autres méthodes de protection civile non armée ».